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加强行政立法 推进依法行政——访东北大学文法学院教授、硕士生导师 周实
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周实,现为东北大学文法学院教授(系主任),硕士生导师,法学博士。主要研究方向:行政法与行政诉讼法学、中外公务员法比较研究。在《行政法学研究》、《国家行政学院学报》、《东北亚论坛》、《当代法学》、《社会科学辑刊》、《东北大学学报》(社会科学版)、《法制日报》、《现代日本经济》、《中国纪检监察报》、《辽宁法制报》、《沈阳日报》等刊物发表论文四十余篇。

 

记者:要实现依法治国、依法行政,必须要有法可依。请问我国现阶段行政法立法方面的现状,存在哪些问题。

周实:1997年中共十五大报告确定依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”行政立法与其它立法一样是依法治国前提,针对立法,十五大确定依法治国的一个重要指标是构建法律制度体系,提出“加强立法工作,提高立法质量,到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。

2002年在十六大报告中再次提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。构建一个有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制环境,维护宪法和法律的尊严,坚持法律面前人人平等,任何人、任何组织都没有超越法律的特权。

2007年十七大要求在全面落实依法治国基本方略中,坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系。

2011310日,吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上作全国人大常务委员会工作报告时指出,新中国成立以来,特别是改革开放三十多年来,在中国共产党的正确领导下,经过各方面坚持不懈的共同努力,我国立法工作取得了举世瞩目的成就。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。

十八大提出全面推进依法治国,完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。提出凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,进一步提出了公开与公民参与的要求。针对公民参与行政立法、行政决策、行政执法、行政监督等活动,原有的实体法还有立法漏洞。

就我国现阶段立法现状,有以下两点问题:

1、实体法仍不能满足尊重和保障人权的需要

我国的法律体系框架已基本建成。这些法律基本以实体法为主,实体法规定了具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律,如民法、合同法、婚姻法、公司法等等。然而有这些实体法仍然不能实现尊重和保障人权,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。如行政决策缺乏民主化的参与。“行政机关从行政管理效率和自我偏私的角度出发,更加会在立法和执法实践中强调行政管理相对人的义务,而忽略了其自身的义务,如行政机关在公开、告知、说明理由、听证、时限和法律责任等方面的义务”。

由于行政权行使的目的归根结底是满足公民需要的一种公共服务,服务的好坏当然取决于服务对象的满意程度,因此,公众对于行政是有发言权的,这才能使行政更好地服务于公民,特别是一些关系到国计民生领域的重大行政更是如此。然而当前的行政过程中公民的参与机制仍停留于表面,比如在谁参与民主程序、选择何种民主形式、如何落实民主结果等问题上公众很难有发言权和决定权,无法深入行政内部或者对行政主体产生任何的实质影响,使行政无法有效地吸纳公众的意见。

2、成文法在实践中的相对滞后性

成文法制度是很难实现与行政经常性发展、变化、调整相对称和相适应。这是因为行政事项繁杂、而且发展变化迅速,总是需要面对新的问题,所以行政问题很难用成文法准确完整描述解决。我国虽然已经在构建法律体系方面取得巨大进展,但行政随经济社会发展而不断变化的特点决定了成文法的局限性和滞后性,并且在一个比较长的时期内都是需要继续投入的,但是成文法作用的有限性也不应当回避。如何克服成文法的这个弱项已成为行政法治的一个沉淀下来的问题。成文法需要有一种法律制度来保障行政法原理的贯彻执行。

 

记者:请谈一谈行政程序法的重要性,我国为什么要计划制定行政程序法,目前制定该法的时机是否已经成熟。

周实:针对上述两个问题,通过与国外的比较与借鉴,国外用程序法实现对实体法的补充。行政程序法是规范行政行为的基本法,是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限,调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系的法律规范系统。就是通过规定具体实体法所要遵循的程序,实现对行政机关在从事行为的规范。如行政诉讼法、行政程序法、立法程序法等等。

行政程序包括公开原则、公正原则、参与原则、效率原则、程序及时原则等。行政程序法从保护人权,保护公民的基本权利的立场出发,以程序加强监督、控制公共权力滥用,预防行政违法行为的发生;在一定程度上可以保障公民权力、保障公权力的阳光运行;起到保护行政相对人合法利益的作用,全面推进依法治国;所以行政程序法的推出具有重要意义。

20084月《湖南省行政程序规定》主要规定了通过调查研究、协商协调、多方案比较、合法性论证、专家论证、成本效益分析等过程形成决策方案草案,同时在重大决策程序过程中规定了建立行政决策专家咨询机制、决策听证会制度、决策评估制度等。

《山东省行政程序规定》中规定了调查研究、充分协商、风险评估、合法性论证、成本效益分析、信息公开、听取公众意见、说明理由制度、听证会、合法性审查等程序性内容。

正如《辽宁省行政执法程序规定》、《河南省价格行政执法程序规定》、《西安市行政程序规定》等,一些地方也正在拟定或推出了行政程序的地方规定,这种地方对程序规定为国家推出行政程序法的进行了大胆偿试,学者们对行政程序的关注与研究也有了相当的积累并在一定程序上达成了共识。在网上还可以搜索到姜明安拟定的《中华人民共和国行政程序法》(试拟稿),这种探讨研究的态度和研究成果对我国推出行政程序法都会有积极的促进作用。

 

记者:行政程序法的制定将会对我国推动法治社会、法治政府建设有哪些深远意义。

周实:行政程序法对于我国法制社会、法治政府建设积极意义主要体现在一下两个方面。一是维护公权力秩序。行政程序对权力的控制是关注对公权力行政的方式和程序。改变对政府行政权力的无约束,有利于政府运用行政权力。现代行政是一个充分运用行政权解决各种社会现实问题的。保守的完全按成文法行政也是不现实的。行政权始终是一种积极的扩张的态势。一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。当行政执法中不遵守应有的规则,行政权被利用和滥用,伴随产生的是公共秩序的混乱。法定的行政程序对行政权力的恣意妄为进行有效的控制与约束,行政程序的建立,必将维护公权力的秩序,促进社会主义公共秩序的有序,有效防止政府在行使权力过程中的腐败。二是民主与法制的结合。行政程序法要求行政相对人参与行政立法、行政决策、行政执法、行政监督,可以参与一切涉及自身利益的行政行为的必要环节,如行政决策做出之前的评价、论证、听证,均有关于公民参与的一系列相关规定。行政程序有事前、事中的民主参与,可以避免一些不必要的不可挽回的经济损失,行政程序法将民主上升到法制高度,必将对中国社会的民主进程有一个深远的影响和里程碑的标志。

 

 

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